Подход на анализа:

Анализът има за цел да очертае фактическата и правна обстановка, при която е взето решението на ВАС. По наше мнение има поне две груби нарушения на българското законодателство, които ВАС отказва да санкционира.. В резултат - решението на ВАС е в грубо противоречие с буквата и най-вече с духа на законите, гарантиращи право на участие на засегнатата общественост при взимане на решения, засягащи околната среда.

Анализът ще очертае тези нарушения като посочи на първо място оплакването на гражданите, а след това ще възпроизведе онази част от мотивите на решението, където съдът се е произнесъл по оплакванията. Най-накрая ще бъде даден кратък коментар на решението и на грешката, която е допусната от съдиите.

1/ Първият довод за отмяна на решението е аргументът, че спрямо обжалваното решение следва да се прилага новата процедура за оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС), предвидена в Закона за опазване на околната среда от 2002 г. (ДВ бр.91/2002).

ВАС приема, че спрямо заварената процедура трябва да се прилага старият ЗООС-1991. В мотивите на ВАС се съдържат две противоречиви твърдения: Първо - в мотивите на ВАС се съдържа констатацията, че процедурата за изготвяне и оценка на доклада е приключила още при действието на стария ЗООС-1991 (стр.2 - ред 7-8 от долу нагоре). Няколко реда по-нататък - стр.3, ред 2 пък се констатира, че и по новия (ЗООС-2002) закон решението по ОВОС приключва процедурата, а не е междинен етап от същата.

Според нас въпросът кой закон следва да се прилага спрямо заварената процедура за ОВОС е съществен. И на този въпрос отговор може да се даде, ако знаем в кой момент приключва процедурата за ОВОС. Ако процедурата за ОВОС приключва с издаване на крайното решение за ОВОС, което тълкуване се възприема от ВАС за меродавно, то в такъв случай ще трябва да приемем, че къма дата 28.09.2002 г., процедурата за ОВОС не е приключила. Следователно министърът на околната среда и водите е трябвало да изпълни законовото си задължение по новия закон - ЗООС-2002 и да оцени докладът за ОВОС - така, както го задължава чл.97, ал.1 от ЗООС- 2002, а след това да проведе обществено обсъждане на доклада за ОВОС (вж.описанието на фактите относно процедурата за ОВОС - т.6).

2/ Вторият довод за отмяна на решението е аргументът, че прилагайки старата процедура на ЗООС-1991, МОСВ е трябвало да подложи преработеният доклад за ОВОС, внесен в МОСВ през м.август 2002 година на обществено обсъждане. Като не е постъпило по този начин, МОСВ грубо е нарушило ЗООС-1991.

ВАС не уважава този втори довод на жалбата, като на стр.3 - ред 11-26 от долу нагоре в решението си изтъква, че:
"Неснователно е и възражението на касатора, че преработеният предварителен доклад също следва да бъде подложен на обществено обсъждане: В пътното проектиране по избор на инвеститора в регламентацията на отменения ЗООС и отменената вече Наредба № 4/1998 г. се допуска възможността разрешение за строителството и експлоатацията на новопроектирания обект да се издаде, без да се изработва окончателен доклад по ОВОС, в която именно хипотеза попада настоящия казус...Организирането на обществено обсъждане на преработен предварителен доклад не е регламентирано в нормативната уредба, поради което и няма нормативно изискване на обсъждането му, още повече, че вече веднъж токова е проведено. Логиката на процедурата е именно изискването за проведено обществено обсъждане, без повторяемост на същото, още повече, че то предшества вземането на решение по ОВОС от компетентния орган".

Със съжаление трябва да кажем, че разсъжденията на ВАС в този пункт са в пълно противоречие с европейската практика. Разсъжденията на ВАС са в пълно противоречие с духа на процедурата за ОВОС в Европа, а и в България. Никъде в Европа съдилищата не приемат един документ (доклад за ОВОС, или пък например докладът в рамките на т.нар."enquete publique" във Франция) да бъде подложен на обществено обсъждане, а след това крайното решение да бъде взето на основата на друг документ, с друго съдържание. Логиката на ВАС, че празнотата на нормативната уредба относно общественото обсъждане на преработения доклад за ОВОС трябва да се тълкува в полза на инвеститора и на административния орган е противозаконна. Естествено е, че преработеният и допълнен доклад за ОВОС е съвсем нов документ и е съвсем логично обществеността да бъде запозната с този нов документ. Още повече е видно, че новият преработен и допълнен доклад за ОВОС стига до нови, коренно противоположни изводи за това къде ще минава трасето на автомагистрала "Люлин" (вж.изложението на фактите - т.2 и 5).

Считаме това нарушение на процедурата за ОВОС за най-тежкото нарушение, допуснато от административния орган. А пропускът на съда да санкционира това най-тежко нарушение на административния орган считаме за най-грубо потъпкване на буквата и духа на българското законодателство.

3/ Третият довод за отмяна на решението за ОВОС е, че към решението липсват мотиви. Задължението за мотивираност на решението е категорично формулирано от българския закон.

ВАС отговаря на този трети довод за отмяна на решението по следния начин:
"...оплакванията в касационната жалба са неоснователни. Решението е подробно мотивирано с доклада за ОВОС и предписаните условия за проектиране, строителство и експлоатация на обекта, които представляват фактическите основания за вземането му. ... ЗООС не съдържа изискване за вида или формата на мотивите, които съгласно Тълкувателно решение № 16/1975 могат да се съдържат и в друг документ, както и да бъдат изложени допълнително. В случая атакуваното решение е мотивирано с доклада по ОВОС, съставен от независими иксперти, чиито заключения, а също и решението на ВЕЕС при МОСВ са документите, съдържащи мотивите за издаване на заключителното решение за реализация на инвестиционния проект".

Становището на ВАС относно третия ни аргумент за отмяна на решението са второто много тежко нарушение на буквата и духа на закона. Фактите са ясни - административният орган е издал административен акт - решение. Това решение няма собствени мотиви, а съдът приема, че един документ, изготвен от лица, които не са подчинени на административния орган - докладът по ОВОС, изготвен от експертите за ОВОС, може да бъде третиран като мотиви към решението. При това в решението на министъра на околната среда и водите не се съдържа изявление в посочения смисъл.

Това становище на ВАС е скандално, защото освобождава от отговорност административния орган. Това становище на ВАС ни кара да си зададем допълнителни въпроси:

1. По каква логика, без изрично изявление на министъра на околната среда и водите, ВАС счита, че констатациите и заключенията на доклада за ОВОС представляват мотиви към решението?
2. По каква логика ВАС освобождава административният орган да изложи свои собствени мотиви към решението?
3. По каква законова и житейска логика експертите по ОВОС, заплатени от инвеститора, формулират мотивите на решението на административният орган?
4. За каква равнопоставеност в процедурата за ОВОС можем да говорим, след като експертите по ОВОС, заплатени от инвеститора формулират мотивите на решението на административния орган?

Тези въпроси съдържат в себе си отговора - становището на ВАС относно третия ни аргумент не издържа нормалната житейска логика, при която страните в административния процес трябва да бъдат равнопоставени. Позволяваме си да обърнем внимание и на един друг момент от съществено значение - в доклада за ОВОС се оценява въздействието само на преценения като подходящ "син плюс кафяв" вариант. Т.е. в доклада за ОВОС се съдържат разсъждения относно една от алтернативите за изграждане на магистралата. Следователно докладът за ОВОС не може да служи за мотиви на решението за ОВОС и поради формалната причина, че в мотивите си административният орган трябваше да вземе отношение и по въпроса - Как се съотнасят една към друга отделните алтернативи за строителство на магистрала "Люлин"? Щом това е така, мотивите на доклада за ОВОС не могат да служат за мотиви на решението и трябва да приемем, че административното решение страда от процедурен недостатък.

Изложение на фактите относно процедурата за ОВОС на автомагистрала "Люлин".

1/ Процедурата за ОВОС на автомагистрала "Люлин" е открита на ...... В този момент и до м.септември 2002 година в сила е Законът за опазване на околната среда (ЗООС-1991) от 1991 година и Наредба № 4 за ОВОС (1998) - подзаконов нормативен акт, доуточняващ някои от постановките на ЗООС-1991.

2/ През м.юли 2001 година е изработен доклад за ОВОС. Този доклад препоръчва изграждане на трасето на автомагистралата по т.нар. "оранжев" вариант.

3/ На 16.07.2001 година е открита процедура за обществено обсъждане на доклада за ОВОС и на 16 и 17 септември 2001 година са проведени обществени обсъждания на доклада в населените места Мало Бучино, Перник и Голямо Бучино.

4/ На 06.12.2001 година министърът на околната среда и водите се произнася по доклада от м.юли 2001 година. С решение № 74-18/06.12.2001 година министърът на околната среда и водите връща за доработване доклада за ОВОС. Мотивите на решение №74-18/06.12.2001г. са, че докладът се връща за преработване по всички части , тъй като не са разгледани и оценени равностойно алтернативите за трасе, докладът е некачествен, не отговаря по съдържание и обхват на действащите законови изисквания и т.н.

5/ През м.август 2002 година инвеститорът внася в министерството на околната среда и водите преработения доклад за ОВОС. В него се застъпва коренно различно становище относно трасето на магистралата. В този доклад се казва, че с най-малко въздействие върху околната среда е трасето по т.нар. "син плюс кафяв" вариант. Този вариант се препоръчва за строителството на автоматистралата. Този доклад за ОВОС никога не е подлаган на обществено обсъждане.

6/ През м.септември 2002 година е публикуван и влиза в сила нов Закон за опазване на околната среда (ЗООС-2002). Този закон отменя ЗООС-1991. ЗООС-2002 влиза в сила от 28.09.2002 г. Пар.3 от преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на ЗООС-2002 гласи, че ЗООС-2002 отменя ЗООС-1991, а параграф 5 от ПЗР на ЗООС-2002 гласи, че "подзаконовите нормативни актове, издадени въз основа на отменения Закон за опазване на околната среда, се прилагат до издаването на съответните нови подзаконови нормативни актове, доколкото не противоречат на този закон". Тълкуването на тези две норми означава, че след 28.09.2002 година, когато влиза в сила ЗООС-2002, разпоредбите на ЗООС-1991 няма да бъдат в сила, а ще се прилагат разпоредбите на ЗООС-2002 и на подзаконовите актове, издадени за прилагане на ЗООС-1991, но само ако не противоречат на ЗООС-2002.

Разликите между процедурата за ОВОС на ЗООС-1991 и ЗООС-2002 са в няколко насоки:

1. ЗООС-1991 не предвижда т.нар. "scoping" на доклада. ЗООС-2002 въвежда "scoping" на доклада (чл.95, ал.2 от ЗООС-2002);
2. ЗООС-2002 въвежда една допълнителна преценка на доклада за ОВОС - след изготвянето на доклада за ОВОС и внасянето му в министерството на околната среда и водите, министърът на околната среда и водите се произнася относно качеството на доклада за ОВОС съобразно вече проведения "scoping" и за съответствие с нормативната уредба за ОВОС (чл.96, ал.6 от ЗООС-2002). Задължение за извършване на такава преценка не фигурира в ЗООС-1991;
3. ЗООС-2002 регламентира правилата за провеждане на обществено обсъждане на доклада за ОВОС, докато правилата за провеждане на обществено обсъждане по ЗООС-1991 се съдържат в подзаконовата нормативна уредба;
4. ЗООС-1991 въвежда термините "предварителен доклад за ОВОС" и "окончателен доклад за ОВОС". Според ЗООС-1991 за някои случаи, ако е проведено обществено обсъждане на предварителен доклад за ОВОС, обществено обсъждане на окончателния доклад за ОВОС не се провежда. ЗООС-2002 не диференцира докладите за ОВОС по посочения начин и следователно всички доклади за ОВОС трябва да се подложат на обществено обсъждане.

7/ През м.октомври 2002 година министърът на околната среда и водите се произнася с решение № 32-15/11.10.2002. С това решение се разрешава строителството на автомагистрала "Люлин" по т.нар. "син плюс кафяв" вариант. Това решение е обжалвано пред Върхавния административен съд. По жалбата се образува съдебното производство, приключило с решение № 151/12.01.2004 г.

8/ През м.юни 2003 година министърът на околната среда и водите открива нова процедура за ОВОС на автомагистрала "Люлин". Не е ясен мотивът за започване на ново производство. Най-вероятно новата процедура за ОВОС започва, за да бъде изпълнено "пост фактум" изискването за обществено обсъждане на доклада за ОВОС от м.август 2002 година. През м.юли 2003 инвеститорът - Изпълнителна агенция "Пътища" провежда консултации със засегнатата общественост - т.нар. "scoping" по чл.95, ал.2 от ЗООС-2002. През м. август 2003 година в министерството на околната среда и водите е внесен доклад за ОВОС на автомагистрала "Люлин". През м.октомври 2003 година са проведени обществени обсъждания на доклада за ОВОС - това е същият доклад, послужил за издаване на решение № 32-15/11.10.2002 година.

9/ На 21.11.2003 година ВАС провежда заседание по адм.дело 8839/2003 - това е последното заседание преди издаване на окончателното решение по жалбата от м.октомври 2002 година. На това заседание представителят на Изпълнителна агенция "Пътища" заявява, че процедурата за ОВОС, стартирала през м.юни 2003 година има за предмет само нулевия вариант на магистралата - магистралата да минава през Княжево (справка - протокол от съдебно заседание, проведено на 21.11.2003 г.).

10/ На 12.01.2004 година излиза окончателното решение № 151/12.01.2004 г. на ВАС.

11/ След публикуването на решение № 151/12.01.2004 година по адм.дело 8839/2003 г. на ВАС, министърът на околната среда и водите отказава да се произнесе по стартиралата през м.юни 2003 година процедура за ОВОС. Мотивът на министъра на околната среда и водите е, че ВАС вече се е произнесъл по случая.