Автор: Петко Ковачев, по поръчка на ЕС „За Земята“
(Докладът представя ситуацията към 17 октомври 2023 г.)
Прочетете пълния доклад „НПВУ и второто плащане – реален напредък?“.
„На 7 октомври 2023 г. България официално подаде документите, необходими за получаването на второто плащане по Националния план за възстановяване и устойчивост (НПВУ). Това стана възможно, след като в последните три месеца бяха изпълнени над 30 мерки. Това позволява да се навакса сериозното забавяне в изпълнението на НПВУ, тъй като срокът за тези мерки беше краят на 2022 г., но те не бяха придвижени навреме.“ Така започва съобщението на Министерството на финансите от 09.10.2023 г. относно второто плащане по НПВУ(1).
В нашия доклад „НПВУ и второто плащане – реален напредък?“ направихме обзор на изпълнението на реформите и инвестициите по НПВУ, които имат съществено значение за изпълнението на климатичните политики и прехода към декарбонизация в периода до средата на октомври 2023 г. Разгледахме не само дейностите, които се отнасят до сектор „енергетика“, но и свързаните с транспорта, енергийната ефективност и опазването на околната среда (по-специално биоразнообразието и управлението на водите).
Рисковете, които стояха пред успешното изпълнение на реформите и инвестициите, се проявиха в почти пълен обем. Те бяха политически, административни, икономически и външни. Сред политическите откроихме политическа нестабилност, чести избори, липса на редовни кабинети, липса на политическа подкрепа за определени реформи и проекти, както и на припознаването им, закъснения при приемането на нормативни актове, корупция. Съществена е ролята на синдикатите, които – често в синхрон с работодателски организации – атакуваха пряко или косвено точно тези мерки от НПВУ.
Неспособността на администрацията като цяло и в частност в министерствата на енергетиката, околната среда и водите, регионалното развитие и благоустройството, транспорта и съобщенията също има решаващ принос за забавянето и затлачването на реформи и проекти. Става дума за нисък капацитет, но и за директни или индиректни опити за съпротива срещу определени реформи и проекти – съчетани с конкретни действия или бездействия, – както и за корупционните обвързаности на членове на администрацията.
В рамките на 2022 г. (май – септември) България изпълни 22 реформи и проекти, формиращи първия пакет от междинни цели. Тяхното приключване беше условието за получаване на първото авансово плащане. С много усилия и в изнервена политическа обстановка пакетът беше успешно изпълнен и първото плащане в размер на 1368,9 млн. евро пристигна на 16.12.2022 г. Така приключи първият (условен) етап от изпълнението на НПВУ.
До средата на октомври 2023 г., когато завършва периодът на нашия обзор, изпълнението на Плана преминава през още два (условни) етапа:
- Втори етап: от получаване на първото плащане до започването на работата на настоящото редовно правителство (16.12.2022 – 06.06.2023 г.).
- Трети етап с два подетапа:
- от 06.06. до средата на септември 2023 г.;
- от средата на септември до 07.10.2023 г.
За втория етап са характерни забавяне на работата и опити да се променят някои ангажименти. Тук, от една страна, е налице обективната невъзможност да се приемат законодателните реформи поради липсата на парламент, но от друга – желанието и работата на администрацията да подготви тези реформи и проекти по начин, който е силно повлиян от политическите и междуинституционалните войни в страната. Освен това 48-ото Народно събрание прие Решението от 12.01.2023 г. за съществено предоговаряне на НПВУ точно в областта на климата и енергетиката. Това решение предопредели част от действията на следващите правителства и на следващото 49-о Народно събрание. На този етап бяха блокирани повечето ключови етапи, необходими за получаване на второто и третото плащане по НПВУ.
Третият етап (от 06.06.2023 г.) започна със загуба на ценно време – периодът до края на август не беше използван ефективно. Получи се съвпадане с крайните срокове за представяне на Териториалните планове за справедлив преход (ТПСП) и така се създаде силно напрегната ситуация. Кабинетът представи основните законодателни предложения – Закона за енергетиката (ЗЕ) и Закона за енергията от възобновяеми източници (ЗЕВИ) – във вида, в който ги получи от служебния кабинет. В тях се предлагаше формално изпълнение, а не високо качество.
В началото на септември 32 от 66-те ключови етапа, необходими за получаване на второто плащане, все още са неизпълнени, включително 17 от 27-те реформи и инвестиции, свързани с енергетиката и енергийната ефективност. От средата на септември започна масова мобилизация за изпълнение на условията за получаване на второто плащане по Плана. Проблемът вече не беше само напредъкът по НПВУ, но и това, че се очакваше с тези средства да се решат някои проблеми на бюджета. Под невероятна преса от страна на времето и на Министерството на финансите беше постигнат формален напредък, като накрая се отчете изпълнението на 62 от 66-те ключови етапа, необходими за второто плащане. Дали това беше качествено изпълнение, достатъчно да придвижи необходимите действия по декарбонизацията и зеления преход? Нашият отговор е, че по-скоро не.
В тази сложна обстановка провеждането на различните реформи и изпълнението на инвестициите се извършваха с различна скорост, качество и пълнота. Имаше случаи, в които реформата започваше навреме и в процеса на нейното осъществяване се появяваха обективни или субективни пречки, забавяне, отлагане и накрая – спринт към приключването в рамките на последния възможен срок. Така се получи с изработването на Пътната карта за климатична неутралност и с приемането на измененията и допълненията на двата основни закона в енергийния сектор – ЗЕ и ЗЕВИ. При липса на прозрачност са се случили и инвестициите в сектор транспорт, за някои от които още няма информация как точно е станало това и какъв резултат е постигнат, но те са отбелязани като изпълнени в Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България (ИСУН).
От друга страна, имаме добро развитие на програмите за енергийна ефективност в сградите в частта им за обществено обсъждане, обявяване и провеждане на конкурсите. Тепърва ще видим как ще бъдат изпълнени строително-монтажните работи. Тук обаче има една голяма слабост, която може да отнесем като цяло към прилагането на политиката за енергийна ефективност. Липсва адекватна кампания, която да обясни на гражданите ползата от тяхно финансово участие в тези програми. Затова в момента се наблюдава занижен интерес към новите обявени търгове, които вече не са със 100% грантови схеми.
Работата в основната институция, отговаряща за декарбонизацията – Министерството на енергетиката, вървеше бавно, липсваше комуникация със заинтересованите страни, предложенията за реформи бяха на ръба на минималните изисквания, без да бъдат подготвени текстовете, необходими за реалното изпълнение на проектите. Това се отнася особено за активните граждани, енергийните общности и др. Смятаме, че в Министерството на енергетиката са необходими съществени вътрешни промени, ако България иска да засили скоростта на декарбонизационните процеси и да постига поставените цели. Същото може да се каже и за други две министерства – на околната среда и водите и на регионалното развитие и благоустройството, където има нужда от силна мотивация за изпълнение на задачите, свързани с НПВУ.
Към края на месец август вече се чувства напрежението, породено от масовото неизпълнение на ключови етапи (да припомним, че 32 от 66-те ключови етапа, необходими за получаване на второто плащане, все още са неизпълнени към началото на септември, включително 17 от 27-те реформи и инвестиции, свързани с енергетиката и енергийната ефективност). Опитите за завършване на ТПСП за справедлив преход на въглищните региони и на Пътната карта за климатична неутралност пораждат съпротива сред миньорите и енергетиците в енергийния комплекс „Марица-изток“. Техните атаки се прехвърлят и към НПВУ.
Междувременно Министерският съвет и Народното събрание ударно приемат последните промени в Закона за изменение и допълнение на ЗЕВИ и Закона за изменение и допълнение на ЗЕ, както и всички останали реформи. Бързането води до формални решения, които не гарантират успешното прилагане на реформите. Типичен пример за това са законодателните промени, свързани с просюмърите/активните граждани/активните клиенти и енергийните общности, които отсега може да определим като неработещи – без допълнителни промени в законодателството.
На 28.09.2023 г. Министерският съвет одобри проект за актуализиране на бюджетни линии по Националния план за възстановяване и устойчивост на Република България с оглед на намаленото максимално безвъзмездно финансиране от ЕС, изчислено в съответствие с чл. 11, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2021/241, възложи на министъра на финансите да запознае Европейската комисия с това решение и го упълномощи да проведе преговорите с нея в процедурата по оценка на представения проект. Самият проект представлява списък с инвестиции от НПВУ, за които се предлага да отпаднат изцяло или да бъде променено финансирането за тях. По силата на това решение отпадат два много сериозни проекта, свързани с декарбонизацията и опазването на природните ресурси: C8.I4. Интермодален терминал Русе и C9.I2. Цифровизация за комплексно управление, контрол и ефективно използване на водите. България от години отлага строежа на интермодални терминали, които биха намалили транзитния пътен трафик за сметка на железопътния, а управлението на водите в страната води до огромни разхищения на този ресурс.
С намалено финансиране са други четири инвестиции в енергетиката и енергийната ефективност: C3.I2. Инвестиция 2.2.а. Схема за безвъзмездна помощ за комбиниране на възобновяеми енергийни източници с местно съхранение [за предприятия – б.р.], C4.I1. Подкрепа за обновяване на сградния фонд, C4.I5. Пилотни проекти за производството на зелен водород и биогаз и C4.I8. Национална инфраструктура за съхранение на електроенергия от възобновяеми източници (RESTORE). Намалението на средствата за тези проекти е 950 564 139 лв., или 26,13% от общата им стойност. В същото време то представлява 83,81% от намалените общо за целия НПВУ средства в размер на 1 134 239 406 лв. Заедно с отпадналите проекти на стойност 180 160 000 лв. общият дял на намалението на енергийните и климатични проекти става 99,69%. С други думи, основното намаление на средствата е за сметка на най-важната цел на НПВУ – декарбонизацията на българската енергетика и прехода към зелена икономика.
Ето каква е крайната картина – след приключването на работата по мерките, които трябваше да са готови, за да се получи второто плащане по НПВУ (15.10.2023 г.):
Таблица 1А
| Плащане | Общо цели | Изпълнени | Неизпълнени | Цели за климат, енергетика и енергийна ефективност | Изпълнени цели за климат, енергетика и енергийна ефективност | Неизпълнени цели за климат, енергетика и енергийна ефективност |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
| 1 | 22 | 22 | 0 | 4 | 4 | 0 |
| 2 | 66 | 62 | 4 | 27 | 25 | 2 |
| 3 | 46 | 6 | 40 | 18 | 1 | 17 |
| 4 | 41 | 2 | 39 | 19 | 2 | 17 |
| Общо: | 175 | 59 | 116 | 63 | 32 | 36 |
За целите на този анализ в ключовите етапи на НПВУ за климат, енергетика и енергийна ефективност са включени и такива, които са идентифицирани от автора като ключови етапи с косвен принос към тези области.
В колона 1 са посочени номерата на авансовите плащания до края на 2023 г.; в колона 2 – общият брой междинни цели (ключови етапи) за всяко авансово плащане; в колона 3 – броят изпълнени ключови етапи за всяко плащане; в колона 4 – броят неизпълнени ключови етапи за всяко плащане; в колона 5 – идентифицираните ключови етапи за климат, енергетика и енергийна ефективност във всяко плащане; в колона 6 – изпълнените ключови етапи за климат, енергетика и енергийна ефективност; в колона 7 – неизпълнените ключови етапи за климат, енергетика и енергийна ефективност.
Източник: пресмятания на автора по данни от ИСУН към 15.10.2023 г.
Разпределението на 116-те цели, свързани с климата, енергетиката и енергийната ефективност (вкл. доброто им управление), е, както следва:
Таблица 2А
| Министерство | Общо | Изпълнени | Неизпълнени | |||
| Второ плащане | Общо | Второ плащане | Общо | Второ плащане | ||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
| Министерство на енергетиката (МЕ) | 23 | 12 | 13 | 12 | 10 | 0 |
| Министерство на околната среда и водите (МОСВ) | 4 | 2 | 2 | 2 | 2 | 0 |
| Министерство на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) | 10 | 5 | 6 | 5 | 4 | 0 |
| Министерство на транспорта и съобщенията (МТС) | 12 | 5 | 5 | 3 | 7 | 2 |
| Министерство на икономиката и индустрията | 1 | 0 | 1 | 0 | 0 | 0 |
| Министерство на земеделието и храните | 3 | 0 | 0 | 0 | 3 | 0 |
| Министерство на иновациите и растежа | 8 | 2 | 3 | 2 | 5 | 0 |
| МЕ/Министерство на иновациите и растежа (МИР) | 1 | 0 | 0 | 0 | 1 | 0 |
| МОСВ/МЕ | 3 | 0 | 0 | 0 | 3 | 0 |
| МРРБ/МЕ/АУЕР | 2 | 1 | 2 | 1 | 0 | 0 |
| МРРБ/МОСВ/МТС/МЕ | 1 | 0 | 0 | 0 | 1 | 0 |
| Общо: | 68 | 27 | 32 | 25 | 36 | 2 |
В таблицата е отразена промяната на отговорното министерство за изработване на Закона за насърчаване на мобилността – МИР вместо МОСВ.
Колона 1 – отговорна институция; колона 2 – общ брой ключови етапи за климат, енергетика и енергийна ефективност, за които институцията отговаря за четирите авансови плащания; колона 3 – брой ключови етапи за климат, енергетика и енергийна ефективност, за които институцията отговаря за второто плащане; колона 4 – брой изпълнени ключови етапи за климат, енергетика и енергийна ефективност; колона 5 – изпълнени ключови етапи за второто плащане; колона 6 – брой неизпълнени ключови етапи за климат, енергетика и енергийна ефективност; колона 7 – неизпълнени ключови етапи за второто плащане.
Източник: пресмятания на автора по данни от ИСУН към 15.10.2023 г.
Какви изводи може да направим?
- Продължителната политическа криза е убиец на добрите и навременни решения. Основните вреди от нея са две:
- предизвиква политиците да говорят неистини и да атакуват смислени предложения (в случая – свързани с НПВУ) от чисто конюнктурни политически и лични амбиции;
- затруднява и дори блокира възможността за адекватна комуникация с останалите заинтересовани страни по конкретни теми или по целия НПВУ.
- Както обикновено се прояви старата слабост на администрацията: да очаква инструкции за всяко свое действие, за всяка стъпка в една или друга посока. В същото време виждаме отново, че там, където трябва да се пази статуквото, бюрократите не се притесняват да действат. Ако искаме да постигаме напредък и ефективно да използваме средствата от ЕС, както и националните средства, трябва да се ангажираме с дълбока реформа на администрацията на всички нива.
- Видя се, че взаимната обвързаност на стратегическите документи и планове от типа на НПВУ, Интегрирания план в областта на енергетиката и климата и ТПСП може да изиграе лоша шега на държавата, особено в период на криза, със заплахи от блокади, стачки и политически атаки (искания за оставки). Това изисква и много сериозна комуникационна стратегия по отношение на всички заинтересовани страни, която на този етап липсва.
- Част от тази комуникационна стратегия е системата ИСУН. За съжаление, в процеса на работа по този текст установихме някои сериозни слабости. Две от тях са следните: 1) липса на актуализация на информацията (например когато даден ангажимент се прехвърля от една институция към друга) и 2) липса на информация за процедури, за които се твърди, че за приключили. Случаите, описани в Приложение 2, ни дават основание да поискаме основен преглед на ИСУН от нейните управляващи. Системата е принос на България към начините за по-лесна работа с потенциалните бенефициери на европейски средства, за изчистена комуникация с обществеността и откритост на информацията. Ще бъде жалко да се загуби този ценен актив (и доверието към него).
- Що се отнася до качеството на интересуващите ни дейности по НПВУ през последните 12–15 месеца, това, както често посочвахме, изисква отделен анализ. Тук се опитахме да засегнем някои елементи от такъв качествен анализ, но в рамките на срока, който съвпадна с втория подетап от третия етап на изпълнението на НПВУ, цялостно разглеждане беше невъзможно да се направи.
Сега предстоят два месеца на преговори с Европейската комисия по искането за второто плащане. Кога и как ще се осъществи то и дали междувременно ще започне изпълнението на ангажиментите, свързани с получаването на третото и четвъртото плащане, какви отлагателни срокове ще се договорят за тях, а също и как ще продължи изпълнението на вече отчетените инвестиции и прилагането на реформите, предстои да видим. Ние ще проследим тези действия, защото те са важни за България. Не за поредния преход, а за нейното устойчиво движение към декарбонизация, към по-зелена икономика и живот.
