Като граждани на Република България и представители на неправителствения сектор сме изключително обезпокоени от поредния опит за ограничаване правата на гражданите и осакатяване на законодателството за опазване на околната среда. На 04.04.2024 г., между първо и второ четене на ЗИД на Закона за насърчаване на инвестициите (ЗНИ) със сигнатура 49-402-01-6 от 09.02.2024 г., група народни представители на ГЕРБ и ДПС, начело с г-н Делян Добрев, внасят предложение за изменение и допълнение на Закона за опазване на околната среда (ЗООС) с вх. № 49-454-04-83/04.04.2024 г. Предложението цели следните изменения в процедурите по оценка на въздействието на околната среда (ОВОС):
- продължаване на ограничения съдебен контрол спрямо проекти със значително въздействие върху околната среда и човешкото здраве – разглеждане само на една съдебна инстанция в шестмесечен срок;
- разширяване на кръга проекти, предмет на ограничен съдебен контрол, без очертаване на ясни законови критерии;
- удължаване на действието на решения относно въздействието върху околната среда и човешкото здраве от 5 на 15 години.
Категорично се противопоставяме на внесеното предложение и излагаме следните аргументи:
- Предложението трябва да бъде отхвърлено като недопустимо, тъй като противоречи на ПОДНС
Предложението е направено на основание чл. 80, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС). Съгласно цитираната разпоредба „Предложения, които излизат извън предметния обхват на приетия на първо гласуване законопроект, не се разглеждат и гласуват по същество“ (чл. 80, ал. 1 ПОДНС). Правилникът допълва, че предложенията по ал. 1 не може да се отнасят до законодателни актове, различни от тези, чието изменение или допълнение е предложено с внесения законопроект, с изключение на такива, които се отнасят до редакционни или правно-технически поправки.
В случая е безспорно, че предложените допълнения и изменения в ЗООС излизат извън предметния обхват на ЗИД на ЗНИ със сигнатура 49-402-01-6/09.02.2024 г. ЗИД на ЗНИ цели да транспонира в националното законодателство промени в Регламент (ЕС) № 651/2014 на Комисията от 17 юни 2014 година за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 от Договора. Предложението от 4 април 2024 г. предлага промени в процедурите за извършване на ОВОС по Глава шеста на ЗООС – материя, която касае управлението на околната среда и явно не представлява отразяване в националното законодателство на цитирания акт на ЕС относно държавните помощи. Предложението от 4 април 2024 г. не съдържа аргументация как чл. 80, ал. 1 ПОДНС се прилага към конкретните предложения в ЗООС. И това не е учудващо, защото да се признае прилагането на тази разпоредба в конкретния случай е равнозначно на възможност за поправки във всички закони чрез преходни и заключителни разпоредби към гласуван на първо четене ЗИД.
По съществото си предложението е самостоятелен законопроект за изменение на ЗООС. Прикачването му към вече гласуван на първо четене законопроект може да има само една цел – „да мине между капките“. Така се избягва широка обществена дискусия и спазване на принципите на нормотворческия процес – предвидимост, откритост, съгласуваност и стабилност (чл. 26, ал. 1 ЗНА). Явното незачитане на тези принципи е видно и от липсата на оценка на въздействието и на данни и изследвания, които да обосноват предложението. Заобиколена е и позицията на органите, компетентни за управлението на околната среда, които ще прилагат предложените законодателни промени. Този подход на „експресно нормотворчество“ обслужва спорни интереси и подрива принципите на правовата държава и демократичното общество.
Предвид гореизложеното и на основание чл. 80, ал. 1 и ал. 2 ПОДНС, призоваваме членовете на Комисията по икономическа политика и иновации да спазят Конституцията и ПОДНС и да отхвърлят като недопустимо предложението на г-н Делян Добрев и група народни представители.
За да бъде разгледано по същество това предложение, трябва да се спази законодателната процедура, а именно:
- да се извърши оценка на въздействието съгласно чл. 71 от ПОДНС;
- да се осигури самостоятелно разглеждане като ЗИД на ЗООС на две четения;
- да се осигури разглеждането на законопроекта в Комисията по околната среда и водите, както и в Комисията по правни въпроси, тъй като същият касае правораздавателния контрол върху административни актове и правото на достъп до правосъдие.
Разгледано по същество, предложението за изменение на ЗООС трябва да бъде отхвърлено по две причини:
- Предложението няма потенциала да постигне манифестираните цели.
- Предложението ще допринесе за ерозията на демократичния процес в страната ни, ще създаде допълнителни пречки пред упражняването на гражданските права и ще допринесе за разрушаването на природата в България за сметка на бъдещите поколения.
- Предложението няма потенциала да постигне манифестираните цели
В мотивите към Предложението се твърди, че то цели „недопускане създаване на условия за забавяне на реализирането на обекти с национално значение и обекти със стратегическа важност“. Идеята, че ограничаването на съдебния контрол ускорява инвестиционния процес, не е нова. Именно с този погрешен аргумент бе въведен едноинстанционният съдебния контрол върху решения по ОВОС през 2017 г. Още тогава Президентът обори това твърдение с ветото си: „(Б)ързината не може да бъде ценност над законността (…) когато това може да създаде непоправими екологични последици. Основна характеристика на екологичното законодателство е неговата превантивна насоченост, в синхрон с която е съществуващото двуинстанционно съдебно производство при оспорване на актове на компетентните органи по Закона за опазване на околната среда и по Закона за биологичното разнообразие.“ Не може да не се подчертае, че вносителите не прилагат изследвания или данни дали и как за 7 г. едноинстанционните съдебни производства са подобрили инвестиционната среда в България.
В българското право съществуват механизми за гарантиране на правата на възложителите при съдебно оспорване. Пример е предварителното изпълнение на решението по ОВОС (чл. 60, ал. 1, предложение пето АПК). Ограничаването на съдебния контрол, обаче, не е средство за защита на интереса на възложителя.
Като основание за предложените промени се сочи и войната в Украйна и необходимостта от спешни мерки за намаляване на зависимостта от вноса на енергия и суровини от Русия. Посочват се конкретни проекти: изграждането на два нови ядрени блока на площадката на АЕЦ Козлодуй и Втори мост на река Дунав, за които се твърди, че са от стратегическо значение за региона и за осъществяване на политиката на единния европейски пазар. Без да влизаме в конкретиката на посочените проекти, не може да не се подчертае значителното въздействие върху човешкото здраве и околната среда, които те могат да имат.
Цитираните мотиви почиват на погрешно разбиране за принципите на пазара на Европейския съюз (ЕС). Правото на ЕС представлява сложна система за защита на множество интереси. Тези интереси са точно балансирани и в никой случай на икономическите интереси не е даден абсолютен приоритет, каквато изглежда да е идеята на вносителите на законодателното предложение. Правото на гражданите на ЕС на благоприятна и здравословна околна среда, защитата на природата и принципът на предпазливостта са толкова важни и от първостепенно значение, че в тяхно име и за тяхна защита е възможно ограничаване дори и на свободното движение на стоки и услуги. Забраната за количествени ограничения на вноса и износа може да бъде дерогирана на основание закрила на здравето и живота на хората, животните и растенията – т.е. в името на принципа на предпазливостта. Това е изрично подчертано в чл. 36 от ДФЕС. Чл. 11 от ДФЕС пък прогласява, че „изискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, в частност, за да се насърчи устойчивото развитие.“
Заниженият съдебен контрол е предпоставка за одобряване на проекти, които могат да са в разрез с политиките и законодателството на ЕС и изискването за върховенство на закона. Това може да доведе до блокиране на важни за страната средства и ефектът от приемането на предложението да е противоположен на търсения.
- Ограничаване на съдебния контрол спрямо проекти със значително въздействие върху околната среда и човешкото здраве до една съдебна инстанция и шест месеца срок за съдебно производство
Твърдението, че предложението не противоречи на правото на ЕС и на международни договори, по които България е страна, показва дълбоко непознаване на основните принципи на тези правни актове. Няма спор, че правото на ЕС и международните актове оставят в дискрецията на отделните държави да определят спецификите на контрола спрямо решения, които могат да имат въздействие върху околната среда. Те, обаче, задават ясни правила и принципи за достъпа до правосъдие.
Достъпът до правосъдие е основно средство за упражняване на гражданските права, а ефективното правораздаване – мерило за утвърждаването им. Затова Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуската конвенция) и правото на ЕС утвърждават необходимостта обществеността да има достъп до ефективни съдебни механизми, така че нейните законни интереси да бъдат защитени и законът да се прилага (преамбюл на Орхуската конвенция, чл. 11 от Директива 2011/92/ЕС). В този смисъл Хартата на основните права на ЕС изрично прогласява правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес (чл. 47).
Едноинстанционен съдебен контрол
Административното правосъдие в България се основава на двустепенна система на съдебен преглед на административните актове. Разглеждането на административните актове на една инстанция премахва редовния механизъм за контрол върху прилагането на закона от първата инстанция, както и механизма за уеднаквяване на съдебната практика. Не може да се оправдае подобно решение и с оглед на факта, че решения по Глава шеста от ЗООС за проекти с по-незначително въздействие върху околната среда ще бъдат контролирани на две съдебни инстанции. Противно на логиката на правото на ЕС, България прилага по-засилен контрол при проекти с по-малко екологично въздействие и занижава контрола при проекти със значително въздействие.
Двустепенният съдебен контрол гарантира постигане на обективната истина в процеса – принцип, който е много по-силно застъпен в административния процес отколкото принципа на бързината. Целта на това е да се гарантира правилното прилагане на закона от администрацията. Приложението проучване показва, че всички държави-членки на Орхуската конвенция, с изключение на Кипър, прилагат дву- или триинстанционен съдебен контрол по решения за околната среда (Приложение 1).
Що се отнася до твърдяното в мотивите съответствие с Конвенцията от Орхус, припомняме, че изменението в ЗООС от 2017 г., което въведе едноинстанционния съдебен контрол в рамките на шест месеца, е предмет на разглеждане от комитета към ИКЕ на ООН. Решенията на този комитет са задължителни за България по силата на международното право.
Съдебно производство за шест месеца
Предлага се съдебното производство да приключи в шестмесечен срок от подаване на жалбата. Макар тази формулировка превратно да се тълкува като гаранция за бързо правосъдие, тя противоречи на принципите на административното право и процес.
Определянето на срок за приключване на съдебното производство поставя под риск реализирането на принципа на обективната истина и може да доведе до некачествено правораздаване. Съдебното производство е последната институционална гаранция в държавата ни споровете да бъдат решавани по справедлив начин. А това може да се случи, само ако съдебното решение е взето, след като са събрани нужните доказателства. Изясняването на сложни екологични и технически въпроси може да наложи съдебно-технически експертизи и събиране на доказателства. Според изследване на „Грийнпийс“ – България и Екологично сдружение „За Земята“, средната продължителност на съдебните производства по жалби срещу решения по ОВОС, развили се пред Върховния административен съд като първа инстанция, е 14,3 месеца, а по жалби срещу решения за необходимостта от ОВОС – 12,4 месеца (Приложение 2).
Дори предложеният срок да е инструктивен и съдът да може да се произнесе след изтичането му, той има значение от дисциплинарна гледна точка. Забавянето на производството повече от шест месеца може да има отрицателни последици за професионалното развитие на съдията и да бъде превратен стимул да се нарушат основни принципи на съдебния процес и правата на страните.
Отчитаме и друг сериозен пропуск в предложението. Шестмесечният срок тече от подаване на жалбата. В административния процес инструктивните срокове за произнасяне на държавните органи текат от постъпването на искането в компетентния орган. Възможно е жалбата да е внесена в ненадлежен съд. Така допълнително се скъсява срокът за съдебен контрол. За да се ускори съдебното производство, би следвало да се търсят похвати като увеличаване на капацитета на съдилищата, осигуряването на по-бърз и по-лесен достъп до експертизи, ускоряването на въвеждането на електронно правосъдие и други. Самоцелното определяне на 6-месечен срок за протичане на обжалването, няма да доведе до по-качествено правосъдие.
- Народното събрание да решава кои проекти да бъдат предмет на ограничен съдебен контрол
Предлага се Народното събрание да решава кои проекти да бъдат предмет на едноинстанционно разглеждане от съд в рамките на шест месец. Не се предвиждат, обаче, критерии, по които Народното събрание да вземе такова решение. Може ли Народното събрание да реши, че проект за изгаряне на отпадъци или друга спорна технология със значително негативно въздействие върху околната среда и човешкото здраве ще мине по „бързата съдебна писта“? Липсата на законови критерии остава открита тази възможност.
- Удължаване на срока на действие на решенията по ОВОС противоречи на правото на опазване на околната среда
От въвеждането на нормативната уредба за извършване на екологична оценка и ОВОС се предвижда, че решенията по Глава шеста от ЗООС имат срок на действие от 5 г. Този срок не е произволно избран. Той гарантира, че ако възложителят не започне разлизация на проекта в срок от 5 г., ще трябва да се извърши нова процедура. Причината е, че в този период могат да са настъпили значителни изменения в условията, които да налагат нова оценката относно въздействието върху околната среда и човешко здраве. Г-н Добрев и група народни представители предлагат този срок да се удължи три пъти – на 15 г., а срокът на действие на влезли в сила решения да се удължи със задна дата.
Това предложение противоречи на логиката и целите на законодателството за опазване на околната среда. В практически аспект, вместо да подобри инвестиционната среда, то би имало обратния ефект. Нито една инвестиция не би могла да премине оценка на кумулативното въздействие с други сродни инвестиции, независимо, че техните собственици отдавна са се отказали от тях, просто защото решенията им по ОВОС ще са действащи.
Не можем да не отбележим, че в подкрепа на това предложение вносителите не излагат никакви мотиви. Това само по себе си показва, че предложението преследва спорни и неясни цели.
Приложение 1: Брой инстанции по екологични дела в страни членки на Конвенцията от Орхус
| Страна | Производство |
| Швеция | двуинстанционно, но по изключение и триинстанционно |
| Белгия | двуинстанционно, но по изключение и триинстанционно |
| Словакия | двуинстанционно |
| Чехия | двуинстанционно |
| Испания | триинстанционно |
| Франция | триинстанционно |
| Великобритания | тринстанционно |
| Италия | триинстанционно |
| Австрия | двуинстанционно |
| Германия | триинстанционно |
| Финландия | двуинстанционно |
| Дания | тринстанционно |
| Холандия | Триинстанционно |
| Португалия | триинстанционно |
| Словения | двуинстанционна |
| хърватска | двуинстанционно |
| Унгария | двуинстанционно |
| Литва | двуинстанционно |
| Латвия | двуинстанционно |
| Люксембург | двуинстанционно |
| Полша | двуинстанционно |
| Ирландия | двуинстанционно |
| Малта | двуинстанционно |
| Румъния | триинстанционна |
| Кипър | едноинстанционно |
| Гърция | триинстанционно |
Настоящата информация се базира на проучване от 2013 г. относно приложението на Орхуската конвенция.
